Dado el grado de importancia que presenta el manejo de los recursos de la Administración Distrital, por cuanto son la fuente que permite adelantar los planes y proyectos de desarrollo para la ciudad de Bogotá, es conveniente conocer aspectos generales del Tesoro Público Distrital tales como sus objetivos, los procesos de recaudo de ingresos tributarios, procesos de pagos, el funcionamiento del  Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC- y los criterios y políticas para la toma de decisión de inversiones.

4.1  Funcionamiento de la Tesorería Distrital

Objetivos

Le corresponde a la Administración Distrital de Tesorería:

-         La administración de los recursos y de las inversiones minimizando los riesgos y maximizando la rentabilidad.

-         Determinar la situación de fondos del Distrito a través del flujo de caja, la elaboración, radicación modificación y reducción del Programa Anual Mensualizado de Caja PAC.

-         Realizar el pago oportuno de las obligaciones a cargo del Distrito.

-         Recaudar los ingresos no tributarios y algunos tributarios como el consumo de cerveza, sobretasa a la gasolina, transferencias, recursos de capital, fondos y tesorería de terceros.

-         Adelantar los procesos de cobro coactivo de créditos a favor del Distrito.

Para cumplir con los objetivos anteriormente relacionados se cuenta con distintas dependencias las cuales presentan actividades específicas, y del mismo modo se utilizan procedimientos que permiten el desarrollo de la actividad operativa, dentro de las cuales se señalan:

Subdirección de Operación Bancaria

Es una dependencia con productos y servicios de carácter técnico- misional, responsable de dirigir, coordinar y controlar el proceso de recaudos, pagos, registro y consolidación de las operaciones efectuadas por la Dirección Distrital de Tesorería –DDT-.

Unidad de Pagaduría

Ejecuta el proceso de pago de las obligaciones por concepto de nóminas, proveedores, contratos y fiscales a cargo de las entidades que conforman la Administración Central, Fondos de Desarrollo Local, Fondo Rotatorio del Concejo y Unidades Ejecutivas Locales.

Unidad de Registro y Consolidación

Ejecuta el proceso del recaudo de los ingresos no tributarios mediante los convenios suscritos con entidades financieras o recaudo directo por ventanilla en la DDT.

Subdirección de Planeación Financiera e Inversiones

Es responsable de planear, evaluar, programar y controlar la situación financiera del Distrito de acuerdo a los ingresos esperados y los egresos previstos. Su aporte, se hace a través del seguimiento del programa anual mensualizado de caja PAC, del flujo de caja y del control de riesgo, con base al mercado de capitales y ejecución de inversiones bajo los parámetros de seguridad, rentabilidad y liquidez en cumplimiento con las políticas previamente establecidas por el comité de riesgos.

Unidad de Planeación Financiera

Es una dependencia que desarrolla productos y servicios de gestión y apoyo a través de los procesos del PAC, Flujo de Caja y Riesgo Financiero.

Unidad de Inversiones

Es una dependencia que desarrolla productos y servicios a través de la administración del portafolio de inversiones.

 Unidad de Ejecuciones Fiscales

La DDT tiene la facultad de hacer efectivas las multas impuestas, y de dirigir los procesos de cobro coactivo de créditos a favor de las entidades que hacen parte de la Administración Central y del sector de las localidades.

Procesos de Recaudo

Con la expedición del Decreto Ley 1421 de 1993, la DDT perdió la facultad de recaudar los ingresos tributarios de predial, vehículos, ICA, circunscribiéndose exclusivamente a recaudar los ingresos no tributarios y algunos tributarios como consumo de cerveza, sobretasa a la gasolina, transferencias, recaudos de capital, fondos, recaudos y tesorería de terceros.

Esta actividad se desarrolla mediante convenios celebrados con distintas entidades del sector financiero vigiladas por la Superintendencia Bancaria (ver cuadro No 9), lo que facilita una  mayor cobertura geográfica y  una amplitud de puntos de pago.       

Cuadro No. 9
CONVENIOS SUSCRITOS CON ENTIDADES FINANCIERAS

Fuente. Secretaría de Hacienda del Distrito –SHD-

Dado lo anterior, la Secretaría de Hacienda mediante resolución No 136 del 7 de febrero de 2000 creó el comité para la evaluación de entidades financieras receptoras  de impuestos. Este organismo tiene como finalidad, recomendar al Secretario de Hacienda la autorización o negación para el ingreso de las entidades financieras al proceso de recepción y recaudo de los tributos Distritales.

Procesos de Pagos

Dentro del marco del programa del Plan de Desarrollo – Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado-, " Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Pública", la DDT está implantado el Sistema de Información Financiera- SIDIF, donde se registran las operaciones de giro de órdenes de pago, logrando a futuro agilizar el proceso de pagos.

Sin embargo, como es un programa que se está implementando hasta ahora, presenta limitaciones relacionadas especialmente con los cambios de la codificación presupuestal anual, el cambio celebrado en las posibilidades de la comunicación entre entidades, así como la creación de terceros y de conceptos. Otra limitación se relaciona con la plataforma bajo la cual se desarrolló este Sistema, en razón a que dicha plataforma es incompatible con la que se encuentra vigente en la Secretaría de Hacienda Distrital.

Esta situación origina problemas no sólo para el desarrollo de interfaces eficientes con otras aplicaciones de la Secretaría de Hacienda, sino también para el mantenimiento del Sistema ya que obliga a contar con personas expertas en diversas herramientas de software, motivo por el cual algunos pagos se realizan mediante el giro de cheques a través de las cuentas bancarias nacionales que posee la Administración, de las cuales treinta(30) son cuentas corrientes y veinticinco(25) son cuentas de ahorro.

Funcionamiento del PAC 

El programa anual mensualizado de caja -PAC- se define como un instrumento de administración financiera mediante el cual se verifica y aprueba el monto máximo mensual de fondos disponibles para las entidades financieras con los recursos del Distrito.

Dentro de los objetivos del PAC Distrital, está la de armonizar los ingresos con los pagos de los compromisos adquiridos por las entidades respectivas, y proyectar el monto de recursos disponibles a partir de la estacionalidad de los ingresos y los pagos proyectados mensualmente para establecer periodos de liquidez y así identificar el monto de recursos requeridos.

En este contexto, la Secretaría de Hacienda, de acuerdo con la programación del PAC de las entidades, autoriza modificaciones con sujeción a la disponibilidad de recursos y de acuerdo a la prioridad de pagos y a las metas del Plan de Desarrollo vigente.

Del mismo modo, establece que los pagos que efectúen las entidades deben realizarse de acuerdo al PAC autorizado mensualmente por la DDT de la Secretaría de Hacienda, y por tanto la unidad de pagaduría  de la DDT solo podrá efectuar pagos hasta por el monto autorizado del PAC vigente a la fecha.

Igualmente, contempla que los pagos que efectúen las entidades se deben realizar de acuerdo al PAC aprobado por el CONFIS. Sin embargo, cuando por razones de disponibilidad de recursos no se cuente con los ingresos suficientes para realizar los pagos programados, la Unidad de Planeación Financiera debe informar a cada entidad el monto del PAC autorizado del mes y solicita la reprogramación respectiva para los meses del año que falten.

De otra parte, a finales de 1999 la DDT diseñó conjuntamente con la Dirección de Sistemas de la SHD, un software para conocer la programación de los recursos por rubro presupuestal a lo largo del año. El sistema permite que las entidades de la Administración Central y Localidades administren y controlen la programación de los gastos de acuerdo con su ejecución. Este sistema se implementó en primera instancia en las entidades del nivel central a partir del 2000 y, luego en los Fondos de Desarrollo Local a partir del año 2002.

Criterios y Políticas de Inversión

La DDT para invertir sus excedentes de liquidez debe atender lo establecido en el Art. 79 del Decreto 714 de 1996, que señala que en todos los casos las inversiones financieras deberán efectuarse bajo los criterios de rentabilidad, solidez, seguridad y liquidez y en condiciones de mercado.

El criterio de seguridad se aplica a través de la utilización del Ranking de inversión aprobado por el comité de Riesgos de la DDT.

El Ranking determina las entidades con grado de inversión y el cupo asignado a las mismas. Se controla verificando que los excedentes de liquidez estén invertidos en las entidades con grado de inversión y que no sobrepase el cupo asignado a cada una.

Adicionalmente, se debe seguir  las políticas aprobadas por el Comité de Riesgos para la administración de excedentes de liquidez, dentro de las cuales están los criterios y parámetros técnicos para la evaluación de los riesgos de solvencia, contraparte, liquidez, tasa de interés, bursatilidad y tipo de cambio del portafolio de inversiones de la DDT y las entidades descentralizadas de la Capital colombiana, así como los cupos y límites de concentración de emisores y contrapartes aplicables a dichas entidades.

Este comité evalúa además las operaciones de crédito público y de manejo de deuda que deban contratarse por parte del Distrito Capital para el financiamiento de proyectos de inversión, y demás operaciones del caso.

4.2  Resultados del Estado de Tesorería

Los recursos de tesorería depositados por las distintas entidades distritales, a 31 de diciembre, ascendían a la suma de $306.182 millones, distribuidos en $89.684 millones (29.3%) en cuentas corrientes y $216.301 millones (70.7%) en cuentas de ahorros.

Los recursos depositados en cuentas corrientes se encuentran en 30 bancos donde los más representativos fueron: el Banco de Occidente con $16.650 millones en depósitos, el Banco Popular con $15.312 millones, el Banco de Colombia con $9.066 millones, el Banco de Bogotá con $7.923 millones, el Citibank con $6.908 millones y el Banco Colpatria con $6.832 millones, los cuales concentran el 70% de todos los recursos y dentro de éstos se destacan los bancos de grupo Aval, (Popular, Bogotá y Occidente) cuyos depósitos alcanzan el 44.5% de las cuentas corrientes.

Las sumas depositadas en cuentas de ahorros también se encuentran en 25 entidades financieras y alcanzan los $216.300 millones y se encuentran distribuidas especialmente en 6 bancos que son: Banco de Bogotá con $61.080 millones, Banco de Occidente con $45.405 millones, Banco Popular con $17.696 millones, Davivienda con $14.571 millones, Banco Colpatria con $14.225 millones y Banco de Colombia con $13.460 millones, presentándose la misma situación que en las cuentas corrientes donde los bancos del grupo Aval “ acaparan ” el 63.1% del total ($136.764 millones).

Conociendo la importancia que reviste el manejo de los recursos de tesorería como fuente para atender los compromisos de caja, se ha realizado un análisis sobre el comportamiento de ingresos y gastos reales durante el año 2001, con el fin de conocer los periodos críticos del PAC de la Dirección Distrital de tesorería, analizando cuáles fueron las causas y consecuencias en sus finanzas.

Cuadro No. 10
FLUJO DE CAJA REAL MENSUAL AÑO 2001
Millones de Pesos         

Fuente: Dirección Distrital de Tesorería.

En primera instancia, se ha comparado los ingresos frente a los egresos de cada mes, sin incluir el saldo acumulado disponible al finalizar cada periodo,  con el propósito de determinar si la Administración generó los recursos suficientes para atender sus pagos sin tener que recurrir a saldos de anteriores vigencias lo cual permite establecer su verdadera eficiencia en el cobro de impuestos, teniendo en cuenta claro está que el recaudo de algunos  impuestos como el de Industria y comercio, predial y pago de vehículos se hace en determinadas épocas del año;  la siguiente gráfica muestra entonces el comportamiento de estos dos rubros.  

Fuente: Secretaría de Hacienda del Distrito -SHD

Fuente: Secretaría de Hacienda del Distrito -SHD

Al finalizar la vigencia fiscal de 2001, las operaciones efectivas de la Dirección Distrital de Tesorería (operaciones de tesorería ajustadas), presentaron un superávit por $213.556 millones gracias al saldo inicial disponible del periodo por $ 385.086 millones; cifra altamente significativa, “si se compara con la situación presentada para la vigencia del 2000 cuando arrojó un déficit por $708.953 millones.” [1] , lo que implica que la Dirección Distrital de Tesorería obtuvo los recursos suficientes para realizar los respectivos pagos.

Sin embargo, como hecho destacable hay que mencionar, que si bien el año inició con un saldo de caja favorable, lo que condujo a mantener un saldo disponible acumulado positivo, en el entorno propio de los recursos captados en materia de ingresos en cada uno de los meses del año frente a los egresos, se pudo observar que en seis meses del año presentó déficit de tesorería como se muestra en el cuadro anterior, que como se comentó de una parte obedece a la periodicidad con que se pagan los impuestos más importantes del Distrito Capital.

Y de otra, la  situación que se originó en parte por los ingresos de capital que registró una disminución del 36% frente al valor presupuestado, en razón a que en el  presupuesto definitivo se incluyó un valor por $ 3.251.448 millones y su ejecución real fue de $ 2.088.557 millones, a pesar de ser determinante en este renglón las sumas captadas por los conceptos de recursos del balance y excedentes financieros, así como los rendimientos por operaciones  financieras cuya cifra ascendió a $ 32.911 millones, como también a que la utilización del cupo de crédito autorizado para el año 2000 solamente tuvo su aplicación en los meses de agosto, noviembre y diciembre, aspecto que favoreció para que en estos meses se presentara superávit de caja.

En cuanto a los pagos, se observa que para los meses de enero, febrero, marzo, junio, julio y septiembre aumentaron considerablemente lo cual condujo a que se presentara desequilibrio en el flujo de caja, situación dada principalmente por el comportamiento de algunos rubros, destacándose entre otros: los pagos por servicio de la deuda y el pago de las reservas presupuestales que junto con egresos de terceros ( localidades y fondos irregulares) representaron el 49% del total de ingresos del año 2001.        

El riesgo de financiamiento (fondeo) considera esta Contraloría, puede ser entonces controlado por una planeación adecuada de los requerimientos de flujo de efectivo, los cuales pueden ser controlados estableciendo límites a los desajustes de flujos de efectivo y utilizando la diversificación en alternativas de financiamiento, que permitan mantener recursos disponibles para los requerimientos de caja. En consecuencia se debe contar con una estrategia de manejo de liquidez para el corto mediano y largo plazo, que contemple aspectos coyunturales y estructurales de la entidad.

Asi mismo, es de aclarar, que teniendo en cuenta que si el  área de tesorería está encargada del manejo de la posición total de liquidez de la entidad, las políticas de inversiones deberán ser consistentes con los requerimientos de caja, con el objetivo de que se eviten situaciones en las cuales la entidad no pueda cerrar una transacción por desajustes del mercado, y se tenga que incurrir en una perdida financiera o en costos excesivos para el cumplimiento de una obligación.

4.3 Disponibilidad de fondos de la Dirección Distrital de Tesorería a 31 de diciembre de 2001

Cuadro No. 11
ESTADO ANUAL DE TESORERIA – DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA
DISPONIBILIDAD DE FONDOS
Millones

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Fuente: Secretaría de Hacienda

La disponibilidad de fondos son recursos que se encuentran tanto en cuentas corrientes como de ahorro e inversiones financieras temporales en las distintas entidades del sector financiero que al cierre anual sumaron $213.757.1 millones, con el fin de cubrir compromisos de caja de  vigencias anteriores como son: reservas, cuentas por pagar y servicio de la deuda o que pueden utilizarse para pagos del periodo siguiente siempre y cuando estos excedentes financieros correspondan a una situación de superávit.

Esto es que a 31 de diciembre de 2001 la Secretaría de Hacienda contó con una disponibilidad ordinaria de $159.396.8 millones, después de descontar los acreedores varios como son fondos de terceros, recaudos de terceros y tesorería de terceros, cuyo monto fue de $54.360.3 millones; sin embargo hay que tener en cuenta que esta disponibilidad se encuentra afectada por la sumatoria de otros recursos como son los fondos irregulares e ICO-Argentaria por valor de $74.932 millones, y que al deducir las cuentas por pagar y los fondos con destinación específica por $30.533 millones, la DDT presenta una disponibilidad neta de tesorería por $203.795 millones.